Tyle państwa, na ile to konieczne i tyle społeczeństwa, na ile to możliwe. Zasada subsydiarności w Polsce.

Zasadę subsydiarności łatwiej jest zapisać w preambule Konstytucji, niż zrealizować w praktyce – przekonuje w kolejnym artykule prof. Mirosław Matyja.

Zasada subsydiarności (pomocniczości) jest ideą znaną od wieków, natomiast jako praktyczna zasada konstytuująca systemy polityczne pojawiła się stosunkowo niedawno. W Polsce idea ta związana jest z jednej strony z poszukiwaniem nowych form rządzenia państwem i samorządem, a z drugiej strony z rosnącą popularnością wdrażania instrumentów demokracji bezpośredniej/oddolnej do procesu decyzyjnego.

Lapidarnie zasadę subsydiarności można przedstawić w jednym zdaniu: „tyle państwa, na ile to konieczne i tyle społeczeństwa, na ile to możliwe”.

Szczególnie w ostatnich latach zasada subsydiarnego podziału kompetencji władczych postrzegana jest jako szansa na usprawnienie procesu polityczno-decyzyjnego w naszym kraju i coraz częściej przywoływana zostaje przez różne ugrupowania społeczno-polityczne.

Brakuje jednak w Polsce odpowiedniej wykładni prawnej pojęcia subsydiarności/pomocniczości – stąd interpretacja tej zasady jest w naszej konstelacji społeczno-politycznej niezwykle zróżnicowana i płynna.

Na czym polega subsydiarność?

Pojęcie subsydiarności nie jest ani jednolite, ani jasne. Dyskurs na ten temat nacechowany jest filozoficzną moralnością, aspektami socjologicznymi i elementami polityczno-prawnymi.

Słowo subsydium w języku łacińskim oznacza pomoc lub wsparcie, stąd najtrafniejszym tłumaczeniem na język polski zdaje się być „pomocniczość” lub „pomoc w ostateczności”. Należy przy tym zaznaczyć, że zasada subsydiarności nie odnosi się wyłącznie do sfery polityki, mimo że podstawowym szczeblem jej odniesienia jest bezsprzecznie państwo i jego administracja.

Zasada ta dotyczy każdego stosunku władczego, poczynając od najmniejszej jednostki społecznej, jaką jest rodzina, a kończąc na zależnościach między instytucjami społeczeństwa obywatelskiego a organami państwa.

W sposób szczególny zasada subsydiarności ma zastosowanie w przypadku definiowania podziału kompetencji i odpowiedzialności w państwach federalnych. Właśnie w tych państwach znalazła swoje najszersze zastosowanie i sprawdziła się w dużej mierze w praktyce. Ważną funkcję spełnia również w ramach państwowych ugrupowań skonfederowanych, a więc związkach państw opartych na umowie międzynarodowej np. w Unii Europejskiej.

Według zasady subsydiarności pełną odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które są najbliższe obywatelom. Kompetencje przyznane społecznościom/samorządom lokalnym winny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez wyższy organ władzy, centralny lub regionalny jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Zadania znajdujące się w gestii danego szczebla władczego winny być realistyczne, co oznacza, iż szczebel ten powinien dysponować odpowiednimi środkami organizacyjnymi i finansowymi, krótko mówiąc – powinien być autonomiczny.

Szczebel wyższy może ingerować w sprawy szczebla niższego tylko w ostateczności – właśnie na zasadzie pomocniczości.

Katolicka geneza pomocniczości

Duży wpływ na powstanie w nowoczesnej Europie idei subsydiarności miały państwa skandynawskie i niemieckojęzyczne, gdzie istniała tradycja federalistyczna, w ramach której procesy jednoczenia się małych państw nie akceptowały zasady centralistycznej i nacechowane były zachowaniem pewnej autonomii przez mniejsze jednostki administracyjne.

Zasada subsydiarności rozwinęła się jednak w pełni dopiero w społecznej nauce Kościoła katolickiego. Mam tu na myśli zapisy w encyklice „Rerum Novarum” Leona XIII (1891 rok), a następnie w encyklice Piusa XI „Quadregessimo Anno” z 1931 roku. Obie encykliki poszukiwały społecznej równowagi między zasadą nieingerencji państwa i koniecznością podejmowania interwencji dla dobra słabszych.

Opracowanie zasady subsydiarności przez Kościół katolicki w XIX wieku nie miało bynajmniej na celu konstytuowania jakiegokolwiek systemu prawnego, lecz było reakcją na przybierający na sile liberalizm, który z kolei generował nędzę i ubóstwo. W zeszłym stuleciu również papież Pius XI – wypowiadając się na temat subsydiarności – podkreślał zasadę nieingerencji państwa w życie jednostki bez uzasadnionej konieczności.

Renesans zasady subsydiarności w ostatnich kilkudziesięciu latach i próby jej powszechnego wdrażania wiąże się z upadkiem koncepcji państwa opiekuńczego w Europie Zachodniej, procesem globalizacji, skokowymi zmianami społeczno-politycznymi w byłych państwach komunistycznych i z rozwojem integracji europejskiej.

Szczególnie w procesie tworzenia Unii Europejskiej zasada subsydiarności miała stanowić gwarancję poszanowania autonomiczności państw tworzących to ugrupowanie, a zarazem gwarantować ochronę mniejszych państw i regionów przed dominacją państw silniejszych i lepiej rozwiniętych gospodarczo. Można tu dyskutować czy ta koncepcja sprawdza się w europejskiej praktyce, w każdym razie „subsydiarna euforia” w UE z końca zeszłego wieku należy definitywnie do przeszłości.

Zasada pomocniczości w polskim prawie

Wskrzeszenie idei zasady pomocniczości w Polsce związane jest z pierwszą reformą ustrojową, podjętą bezpośrednio po wyborach w 1989 roku. Chodzi mi tu oczywiście o reformę samorządową.

Kolejne reformy, wprowadzane w Polsce po 1989 roku, służyły upodmiotowieniu społeczeństwa i stopniowemu stosowaniu zasady pomocniczości w młodej polskiej demokracji. Nie było to łatwe przedsięwzięcie, bowiem wdrażanie reform samorządowych nie opierało się na zasadach konstytucyjnych.

Niestety, uchwalenie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku nie wpłynęło „rewolucyjnie” na stosowanie i odwoływanie się do zasady pomocniczości.

Konstytucja zawiera jedynie hasłowy zapis dotyczący tej zasady w preambule: „(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”.

Zapis ten wskazuje na niekonsekwencję ustawy zasadniczej w odniesieniu do zasady subsydiarności. Po pierwsze, Konstytucja nie zawiera normatywnych treści dotyczących pomocniczości. Po drugie, zasada wyrażona w preambule nie koresponduje z innymi konstytucyjnymi zapisami.

Polski problem polega również na tym, że siła i wartość zasady subsydiarności w porządkach prawnych państw europejskich związane są zasadniczo z ich charakterem federalnym. Polskie państwo charakteryzuje się natomiast unitaryzmem, na co z kolei wskazuje art. 3 Konstytucji: „Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym.”

Stąd zasada pomocniczości w Polsce ma charakter otwarty, co znowu wiąże się z jej bardzo szeroką interpretacją. Zasadniczo służy ona umacnianiu wspólnot obywateli, jednak niektórzy politycy i prawnicy rządowi intepretują ją błędnie, uważając, że zasada ta jest instrumentem ochrony praw obywateli i ich wspólnot.

Tymczasem zasada pomocniczości powinna regulować porządek społeczny i polityczny, przyczyniając się do optymalnego podziału kompetencji wg wspomnianej wcześniej reguły: „tyle państwa, na ile to konieczne i tyle społeczeństwa, na ile to możliwe”.

To z kolei wiąże się w Polsce z nieingerowaniem państwa w sprawy samorządu terytorialnego. I tu znowu zaznacza się paradoks prawny, gdy przyjrzymy się bliżej Ustawie o samorządzie terytorialnym. Art 8. tej ustawy zawiera możliwość praktycznie nieograniczonej ingerencji rządu w kompetencje gminy: „Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej”.

Nie dziwmy się więc, że lokalne decyzje referendalne napotykają na problemy kompetencyjne i niektóre z nich są, ze względu na interpretację kompetencyjności, nieuznawane przez tzw. nadrzędne organy władcze lub traktowane jedynie opiniotwórczo.

Na skutek niejasności i nielogiczności przepisów prawnych dotyczących praktycznego przełożenia zasady pomocniczości na życie społeczno-polityczne w Polsce, niezwykle istotna byłaby nowelizacja Konstytucji na rzecz poszerzenia kompetencji samorządów i ustalenia konkretnych ram dla ich autonomii, nie wspominając już o strukturach federalistycznych. I tu zaczynają się kolejne trudności związane z zapoczątkowaniem debaty konstytucyjnej, którą obecnie żadne ugrupowanie polityczne w Polsce nie jest zainteresowane.

Spojrzenie w przyszłość

Powyższe rozważania skłaniają do kilku zasadniczych wniosków.

Po pierwsze, niewątpliwie zasadę subsydiarności łatwiej jest zapisać w preambule Konstytucji, niż zrealizować w praktyce.

Po drugie, polska pomocniczość powinna polegać na tym, że jeśli jakieś zadanie wykracza poza możliwości gminy, powiat zobowiązany jest przyjść z pomocą. Podobnie powinno funkcjonować na szczeblu powiat-województwo i województwo–państwo. W polskiej ustawie zasadniczej nie ma jednak ani słowa na temat powiatów i województw, które są – albo powinny być – ważnymi ukonstytuowanymi podmiotami w ramach subsydiarnego podziału kompetencji władczych.

Po trzecie, koncentrując się jednak na poziomie gminy, co prawda nietrudno jest określić zakres jej zadań, bardziej skomplikowane wydaje się finansowanie określonych projektów gminnych. A subsydiarność, polegająca na niezależności „własnych działań na własnym podwórku”, wiąże się również z organizacją i finansowaniem tej działalności, a więc z polityką budżetową i podatkową. I tu mamy dylemat z podziałem kompetencji i z rzeczywistą autonomią samorządów.

Po czwarte, popularyzacja zasady pomocniczości w świadomości społecznej nie oznacza automatycznie jej szerokiej akceptacji i realizacji. Związane jest to niewątpliwie z brakiem aktywnego uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego w procesie decyzyjnym na wszystkich szczeblach administracyjnych (demokracja bezpośrednia) i z problemem unitarnego charakteru polskiego państwa (brakiem struktur federalnych).

Po piąte, zasada subsydiarnego podziału kompetencji w państwie polskim została po prostu przez szereg lat zapomniana i była niedostatecznie stosowana w praktyce politycznej. To daje szansę nowym podmiotom politycznym, powstającym na skutek niezadowolenia z aktualnego systemu rządzenia państwem, do wprowadzania idei pomocniczości do ich programów polityczno-ideowych, co może poskutkuje w przyszłości odpowiednią nowelizacją polskiego prawa normatywnego w tym zakresie.

Zasada subsydiarności/pomocniczości nie może być jednak w żadnym stopniu absolutyzowana, ani też wykorzystywana jedynie hasłowo, bez jej głębszej analizy.

Wprowadzanie tej zasady powinno być najpierw normatywnie sformułowane w zapisach konstytucyjnych – nie tylko w preambule ustawy zasadniczej – a dopiero potem odpowiednio zastosowane w praktyce. Nie chodzi przy tym o uwalnianie państwa od jego zobowiązań, lecz o usprawnienie wykonywania zadań publicznych w autonomicznych samorządach z aktywnym uczestnictwem społeczeństwa obywatelskiego.

prof. Mirosław Matyja, koordynator merytoryczny Instytutu Demokracji Bezpośredniej
Zdjęcie: Rémi Walle na Unsplash