Dlaczego Szwajcaria nie należy do Unii Europejskiej?

O historii współpracy Szwajcarii z organizacjami europejskimi i stosunku Helwetów do Unii Europejskiej pisze prof. Mirosław Matyja.

Proces integracji europejskiej stanowi od lat wyzwanie dla Szwajcarii i systemu politycznego w tym kraju, składającego się z dwóch zasadniczych filarów: federalizmu i demokracji bezpośredniej.

Unia Europejska akceptuje co prawda specyfikę systemu polityczno-decyzyjnego Szwajcarii, niezależność tego kraju, neutralność i nawet jego niechęć do przystąpienia do struktur unijnych. Z drugiej strony, zakres szwajcarskiej niezależności politycznej i ekonomicznej wobec unijnego molocha zmniejsza się z roku na rok. Mimo to, przystąpienie do Unii Europejskiej – z punktu widzenia federacji szwajcarskiej, partii politycznych i większości społeczeństwa – jest w chwili obecnej nierealne.

Oznaczałoby ono niewątpliwie zachwianie systemu federalnego helweckiego państwa, rezygnację z części demokracji bezpośredniej oraz naruszyłoby stabilność szwajcarskiej waluty. Dlatego europejską doktryną polityczną rządu szwajcarskiego są jedynie dobre, przyjazne stosunki z Unią, oparte na układach bilateralnych.

Europejski Obszar Gospodarczy

W latach 80. ubiegłego stulecia doszło w Szwajcarii do próby reorientacji polityki europejskiej, czego wyrazem były prace prowadzone przez państwa Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) z jednej strony i państwa Wspólnot Europejskich z drugiej strony nad stworzeniem Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), który miał być podstawą wspólnego rynku dla obu ugrupowań. Z punktu widzenia stowarzyszenia EFTA, którego jednym ze współzałożycieli była właśnie Szwajcaria, ta nowa forma organizacyjna miała umożliwić jej członkom uczestniczenie w jednolitym rynku europejskim bez formalnego członkostwa we Wspólnotach.

Umowa o EOG została ostatecznie podpisana w 1992 r., a 6 grudnia tego samego roku Szwajcarzy odrzucili ją w obowiązkowym i wiążącym referendum, hamując tym samym proces integracji tego państwa ze wspólnotowym rynkiem. Referendum to było bez wątpienia jednym z najważniejszych głosowań ogólnokrajowych w najnowszej historii państwa szwajcarskiego.

Stanowisko większości uczestników referendum (50,3%) zdecydowało o tym, że Szwajcaria nie podjęła wówczas pierwszych kroków integracyjnych, które miałyby ją – podobnie jak pozostałych członków EFTA – doprowadzić do pogłębionej współpracy ze Wspólnotami, a pośrednio być może otworzyć furtkę do pełnej akcesji wspólnotowej.

Negatywny wynik referendum w 1992 r. był niewątpliwie ciosem dla polityki integracyjnej w Szwajcarii. Nie był jednak interpretowany jako sprzeciw wobec EOG, lecz raczej jako potwierdzenie kursu niezależnej polityki zagranicznej tego państwa. Dobrze funkcjonująca szwajcarska demokracja bezpośrednia pokazała dobitnie, że suwerenem jest społeczeństwo i jego decyzje należy akceptować.

Mimo odrzucenia w referendum akcesji do EOG, waga stosunków Szwajcarii z Unią Europejską rosła i rośnie z roku na rok, a jest to głównie spowodowane wzrostem roli samej Unii na europejskim kontynencie i w świecie. Niemniej jednak, pomimo zwiększającej się współpracy oraz coraz większej zależności między Szwajcarią a Unią Europejską, perspektywa członkostwa tego kraju w strukturach unijnych jest nadal odległa, o ile w ogóle realna . Umowy dwustronne są efektywne – zarówno z punktu widzenia Unii, jak i Szwajcarii – mimo ciągłych sporów i odmiennych zdań po obu stronach na temat kształtu tej kooperacji.

Integracja bez integracji

Powiązania gospodarki szwajcarskiej z gospodarkami państw Unii Europejskiej są na tyle ścisłe i kompleksowe, że przystąpienie do Unii czy pozostanie „na zewnątrz” nie odgrywa dla tego kraju, z ekonomicznego punktu widzenia, istotnej roli.

Oprócz tego traktaty międzynarodowe gwarantują Szwajcarii status neutralności, który pozwala na zachowanie suwerenności politycznej i niezależności w skali międzynarodowej. Natomiast obywatele szwajcarscy w większości są biernie nastawieni wobec pełnej konsolidacji z Unią Europejską. Obawiają się utraty niezależności i swobody oddolnego kierowania polityką oraz dyktatu Brukseli. Przyzwyczajeni są do samorządności na własnym podwórku i w tym duchu za wszelką cenę odrzucają brukselskie propozycje wejścia do UE .

Praktycznie rzecz biorąc, Szwajcaria jest biernym członkiem Unii Europejskiej, mającym tylko wybrane relacje z tym europejskim ugrupowaniem (tzw. model integracji à la carte). Na przykład dopuszcza na swoim terytorium wolny przepływ osób zgodnie z traktatem z Schengen i w praktyce realizuje to, co nazywamy powiązaniem autonomicznym i niezależnym. Selektywnie próbuje zharmonizować prawo państwowe z unijnym, aby w ten sposób uniknąć jakiejkolwiek dyskryminacji ze strony organów UE. Angażuje się nawet finansowo w ramach UE wspierając agencje europejskie i wspomagając rozwój nowych państw członkowskich.

Szwajcaria nie ma jednak, z oczywistych powodów, swoich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim, ani innego polityczno-administracyjnego wpływu na regulacje jednolitego rynku, które zobowiązana jest stosować. Stąd unijno-szwajcarskie stosunki określa się niejednokrotnie jako „integrację bez członkostwa” lub „bierną integrację ”.

Obawy Szwajcarów

Już w 1948 r., w momencie przystępowania Szwajcarii do Organizacji Europejskiej Współpracy Gospodarczej (OEEC), Rada Federalna (rząd Szwajcarii) sformułowała trzy podstawowe zasady, które do dziś są wiążące w przypadku akcesji tego kraju do organizacji międzynarodowych. Zasady te mówią, iż członkostwo Szwajcarii w instytucji o charakterze międzynarodowym nie może doprowadzić do zmiany polityki neutralności; że musi zostać zachowana autonomia w polityce ekonomicznej oraz autonomia w polityce handlowej. Kryteria te sprawiły, że z punktu widzenia neutralności Szwajcarii organizacje i instytucje międzynarodowe można podzielić na dwie kategorie.

Pierwsza z nich to struktury o charakterze czysto gospodarczym lub fachowym, gwarantujące jej członkom pełną suwerenność, w których członkostwo Szwajcarii jest z punktu widzenia statusu neutralności możliwe i w pełni akceptowane.

Druga kategoria to organizacje militarne i polityczne, gdzie ze względu na swoją wieczystą neutralność Szwajcaria nie może i nie powinna należeć. Z tego też względu Szwajcaria jest członkiem Rady Europy czy Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) , ale już nie Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO).

Przy takim podziale instytucji międzynarodowych, zakwalifikowanie Unii Europejskiej do którejś z nich sprawia niemały problem. Na samym początku swojego rozwoju Unia była jedynie organizacją gospodarczą, natomiast w ostatnich kilkunastu latach obserwujemy w jej ramach integrację polityczną. Wystarczy jedynie wymienić wspólną politykę zagraniczną i politykę bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w której ramach Szwajcaria nie wyobraża sobie swojego uczestnictwa. Ewidentnym przykładem jest aktualnie kwestia dostarczania broni Ukrainie, czemu Szwajcaria opiera się skutecznie, powołując się na swój neutralny status.

Członkostwo w UE oznaczałoby dla systemu federalnego w kraju alpejskim zmiany, które przez wielu obywateli są nie do zaakceptowania. Kraj ten obawia się nie tylko wspomnianych uprzednio zmian w modelu federacyjnym państwa oraz naruszenia zasad demokracji bezpośredniej, ale również naruszenia doktryny wieczystej neutralności tego państwa.

Co prawda, struktury lokalne w Szwajcarii nie są bezpośrednio zagrożone przez Unię, ale metody podejmowania decyzji w Brukseli mogą je znacząco osłabić. W zakresie gospodarki zagrożona byłaby lokalna autonomia podatkowa, podobnie jak frank szwajcarski, który być może zostałby zastąpiony przez euro.

Argumenty podnoszone przez przeciwników integracji z Unią dotyczą też kwestii finansowych. Koszty akcesji przewyższają definitywnie korzyści, jakie Szwajcaria może uzyskać w wyniku członkostwa w Unii.

Powyższe argumenty tłumaczą, dlaczego przynależność do struktur unijnych nie należy do celów strategicznych polityki zagranicznej rządu szwajcarskiego. Rozważa się ją jedynie jako jedną z możliwych opcji w przyszłości, ale nie jako cel strategiczny tej polityki.

Szwajcarzy nie lubią eksperymentów

Widzimy więc, że euforia integracji europejskiej nie ogarnęła Szwajcarii, a przynajmniej nie w takim stopniu, jak to obserwujemy w innych krajach starego kontynentu. Wręcz przeciwnie, Szwajcaria broni się skutecznie przed jakąkolwiek utratą suwerenności czy nawet niepodległości. Szwajcarzy po prostu nie lubią eksperymentów, natomiast integracja państw w ramach UE wydaje się być ciągle jeszcze wielkim eksperymentem. W ostatnich latach odnosimy nawet wrażenie, że ten eksperyment jest coraz mniej udany.

Wszystko to sprawia, że obecnie nikt w Szwajcarii nie wychodzi z propozycją przeprowadzenia referendum w sprawie akcesji tego państwa do UE. Bo i po co?

Czy Polska powinna brać przykład ze Szwajcarii? Już samo to pytanie może być przyczynkiem do dyskusji na temat roli naszego państwa w Unii Europejskiej.

Prof. Mirosław Matyja, koordynator merytoryczny Instytutu Demokracji Bezpośredniej.