Czy potrzebna jest nowelizacja Konstytucji RP?

Artykuł 4 jest szansą i podstawą do wprowadzenia w Polsce elementów i form demokracji bezpośredniej  – pisze prof. Mirosław Matyja w najnowszym tekście na lubbezposrednio.pl.

Polskie konstytucje rodziły się w przeszłości zawsze w specyficznych warunkach geopolitycznych i społecznych. Obecnie, po ponad 30 latach istnienia suwerennego państwa polskiego, ciągle jeszcze niepewna demokracja w naszym kraju oczekuje ponownie nowych rozwiązań konstytucyjnych.

Nowe zapisy w ustawie zasadniczej, dopasowane do wymogów postępu i aktualnej sytuacji polityczno-społecznej w Polsce, są w najbliższej przyszłości konieczne i niezbędne.

Warto zauważyć, że już Konstytucja 3 Maja z 1791 roku zakładała odbycie co 25 lat specjalnego sejmu dla rewizji ustawy zasadniczej.

Obecnie mija ponad ćwierć wieku od ostatniej rewizji konstytucji w Polsce – najwyższy czas na ponowną jej nowelizację. Warto przypomnieć tutaj kontekst historyczno-polityczny powstania poprzednich polskich konstytucji.

I Rzeczpospolita

Brak zmian ustrojowych w Rzeczypospolitej w wiekach XVII i XVIII doprowadził do wielu patologii politycznych. Sprawnie funkcjonujące w XVI wieku państwo polskie (demokracja szlachecka) tymi samymi prawami próbowało rządzić się przez kolejne dwa stulecia. O ile w XVI wieku żaden poseł nie odważyłby się zerwać sejmu w imię własnych racji, o tyle już sto lat później użycie liberum veto było praktyką powszechną. Większość szlachecka przywiązana do swoich praw broniła własnych wolności, mimo iż osłabiały one pozycję Rzeczypospolitej jako całościowego organizmu państwowego.

Ustrój demokracji szlacheckiej od drugiej połowy XVII wieku tworzył w praktyce oligarchię magnacką. Rzesze szlachty głosowały na sejmikach ziemskich i w czasie wolnej elekcji zgodnie z wolą swoich patronów-magnatów, ci zaś rozgrywali pomiędzy sobą własną politykę. W ten sposób dochodziło powoli do rozkładu Rzeczypospolitej – w imię elitarnych interesów. To jest kwestia, która nawet przez wielu historyków jest błędnie interpretowana: nie można bowiem uosabiać rdzennej demokracji szlacheckiej z jej późniejszą karykaturą – mianowicie z rządami magnatów.

W XVIII wieku Rzeczpospolita trwała nadal przy resztach tego, co nazywano uporczywie demokracją szlachecką, podczas gdy Prusy, Austria i Rosja budowały ustrój despotyzmu oświeconego. Istota reform, jakie wprowadzono w tych państwach, polegała na zgromadzeniu środków, które przeznaczano głównie na rozbudowę armii.

Wreszcie w roku 1791, wykorzystując zaangażowanie Rosji w wojnie z Turcją, doprowadzono do uchwalenia zmian ustrojowych w Rzeczypospolitej.

Konstytucja 3 Maja wprowadzała proponowaną przez Monteskiusza równowagę władzy. Prawodawcą był sejm, który miał stanowić większością głosów, a nie jednomyślnie – likwidowało to liberum veto. Władza wykonawcza należała do dziedzicznego monarchy i mianowanego przezeń rządu. Konstytucja zapewniała prawa mieszczanom, prawne gwarancje rządu otrzymywali też chłopi.

To właśnie na podstawie art. 4 Konstytucji 3 Maja Tadeusz Kościuszko wydał w 1794 r. Uniwersał połaniecki, który formalnie przyznawał ograniczoną wolność osobistą chłopom pańszczyźnianym. Uniwersał ten, jak większość aktów prawnych wydanych w czasie insurekcji kościuszkowskiej, nie przetrwał jej upadku. Jednak dzięki Uniwersałowi zostały zalegalizowane oddziały kosynierów, co umożliwiło chłopom walkę zbrojną w ramach armii powstańczej.

Konstytucja powstała w tak niekorzystnej sytuacji międzynarodowej – mam tu na myśli opór wobec rewolucji francuskiej, którą sąsiedzi Polski postrzegali jako śmiertelne dla siebie zagrożenie – że jej uchwalenie spotkało się że sprzeciwem że strony ościennych mocarstw. Doprowadziło to pośrednio do drugiego rozbioru, porażki insurekcji kościuszkowskiej i wreszcie do trzeciego rozbioru Polski.

Konstytucja 3 Maja, choć przetrwała tylko czternaście miesięcy, stała się wzorem dla konstytucji Królestwa Polskiego z 1815 roku. Jej demokratyczne zapisy łamał jednak król-despota, którym był car Rosji. Ostatecznie, dzieje konstytucyjnej Polski w XIX wieku przerwało Powstanie Listopadowe, po którym car zniósł ostatecznie konstytucję.

Konstytucje niepodległej Polski – II Rzeczpospolita

Minęło 127 lat od ustanowienia Konstytucji 3 Maja do uzyskania niepodległości przez państwo polskie. Odrodzona w 1918 roku Rzeczpospolita zasadniczo wypracowała dwie konstytucje: marcową z 1921 r. i kwietniową z roku 1935.

Konstytucja marcowa z 1921 r.

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości i po krótkich doświadczeniach rządów Naczelnika Państwa, którego kompetencje określała tzw. mała konstytucja z 1919 r., przeciwnicy Piłsudskiego przygotowali ustawę zasadniczą ograniczającą rolę prezydenta. Spodziewając się, że prezydentem zostanie wybrany właśnie Józef Piłsudski, endecja sprowadziła urząd głowy państwa w konstytucji marcowej do roli reprezentacyjnej. Wprowadzono rządy parlamentarno-gabinetowe.

Władza ustawodawcza była nadrzędna wobec wykonawczej i w pewnym zakresie wobec sądowniczej. Wszystkie trzy władze określano organami Narodu, do którego należeć miała władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej.

Dlaczego? Bowiem ustawodawca oparł się na stanowisku doktryny francuskiej, uznającej naród za podmiotowość polityczną wszystkich obywateli państwa, bez względu na ich przynależność etniczną. Oczywiście naród nie sprawował władzy sam, lecz za pośrednictwem specjalnych organów, zbudowanych zgodnie z monteskiuszowską koncepcją trójpodziału władz.

Konstytucja kwietniowa z 1935 r.

Po wprowadzonej w 1926 noweli sierpniowej – po zamachu majowym – konstytucja marcowa przetrwała do roku 1935.

W tym czasie w najbliższym sąsiedztwie Polski wyrosły dwa silne państwa totalitarne: nazistowskie Niemcy i Związek Sowiecki. W wielu innych państwach panowała dyktatura lub rządy autorytarne – we Włoszech, na Węgrzech i na Litwie. W tej niebezpiecznej sytuacji politycznej również Polska wzmocniła rolę prezydenta. Konstytucja kwietniowa z 1935 roku dawała głowie państwa niemal nieograniczoną władzę. Jednak przeciwnicy sanacji przekonani, że bronią demokracji, okrzyknęli konstytucję jako faszystowską i sprzeciwiali się jej uchwaleniu, a później obowiązywaniu.

W konstytucji kwietniowej, inaczej niż w konstytucji marcowej, fundamentem władzy stawało się państwo, a nie naród. W odróżnieniu też od jej poprzedniczki, konstytucja faworyzowała władzę wykonawczą z prezydentem na czele. Sposób jego wybierania trudno byłoby określić jako w pełni demokratyczny.

Wybory prezydenckie miały być w pewnym stopniu z góry ustawiane przez obóz rządzący. Prerogatywy prezydenta, zarówno w polityce wewnętrznej, jak i zagranicznej, były ogromne.

Przyszłość pokazała jednak, że zabrakło Polaka, który sprostałby wynikającej z tych szerokich uprawnień odpowiedzialności „przed Bogiem i historią”. Konstytucję kwietniową uszyto na miarę geniusza i odpowiedzialnego męża stanu. Konstruowała ona bowiem władzę w tym mniemaniu, że obejmie ją Piłsudski. Niestety, takiej osobowości II Rzeczypospolitej w jej ostatnich latach zabrakło.

Konstytucja kwietniowa okazała się za to przydatnym instrumentem kontynuacji polskiej państwowości w 1939 r., kiedy to po wrześniowej klęsce najwyższe władze Rzeczypospolitej z prezydentem Mościckim na czele, zostały internowane w Rumunii. Wtedy to prezydent skorzystał z prerogatywy wyznaczania swego następcy, co ułatwiło powołanie rządu Rzeczypospolitej na uchodźstwie.

Polska Rzeczpospolita Ludowa – Konstytucja PRL z 1952 r.

Po II wojnie światowej krytykę konstytucji kwietniowej chętnie wykorzystali polscy komuniści, utrzymując pod koniec wojny, że rząd Polski w Londynie opiera się na konstytucji faszystowskiej i nie ma prawa reprezentowania narodu. Tylko oni – opierając się na konstytucji marcowej – mieli prowadzić naród do demokracji i szczęścia.

Ustawa zasadnicza PRL powstała w okresie, gdy polska suwerenność praktycznie nie istniała. Konstytucja PRL została narzucona przez stalinowski dyktat. Dość ponurą „anegdotę” stanowi fakt, że projekt został przedstawiony Stalinowi do osobistej akceptacji. Zachowały się naniesione jego ręką poprawki. Praktycznie konstytucja została opracowana według wzorów sowieckich, pozwalających w praktyce na jej dowolną interpretację.

Peerelowska ustawa zasadnicza ze zmianami wprowadzonymi w 1989 roku w wielu swoich zapisach przetrwała aż do pierwszych lat III Rzeczypospolitej. W części dotyczącej stosunków między władzą wykonawczą a ustawodawczą, a także samorządu terytorialnego została zastąpiona tzw. Małą Konstytucją z 1992 roku.

III Rzeczpospolita – Konstytucja RP z 1997 r.

Trzeba było niemal dekady, by suwerenne państwo polskie doczekało się konstytucji opracowanej samodzielnie. Prace nad nową konstytucją opóźniło dwukrotne rozwiązanie parlamentu.

W 1997 roku, pod koniec kadencji rządów socjaldemokracji, koalicja SLD i PSL przyspieszyła prace nad uchwaleniem nowej konstytucji. Moment legislacyjny był dla lewicy wymarzony, bowiem od grudnia 1995 roku urząd prezydenta sprawował lider SLD Aleksander Kwaśniewski.

Niemniej od 1992 r. działała Komisja Konstytucyjna, do której wpłynęło aż 8 projektów konstytucji.

W tym czasie ruch Solidarności przygotował własny projekt ustawy zasadniczej. Pod tym projektem obywatelskim zebrano 2 miliony podpisów, jednak nie został on dopuszczony do wyboru w referendum spośród dwóch projektów konstytucji. Ostateczny kształt ustawy zasadniczej okazał się kompromisowy i był efektem gry politycznej.

2 kwietnia 1997 roku projekt konstytucji został uchwalony przez Zgromadzenie Narodowe. Obywateli w referendum zapytano tylko o projekt konstytucji przyjęty przez ówczesną lewicową większość parlamentarną.

W referendum wzięło udział zaledwie 43 proc. obywateli. Z tej liczby tylko 53 proc. opowiedziało się za przyjęciem konstytucji. Było to niespełna 6,5 mln uprawnionych do głosowania. Trudno zatem jest powiedzieć, że konstytucja odzwierciedla poglądy przeważającej większości obywateli na państwo.

Ustawa zasadnicza nie rozwiązywała wielu trudności. Wprowadziła wiele niejasności prawnych i legislacyjnych. Nie ustosunkowywała się do kwestii braku suwerenności w okresie PRL, aparatu represyjnego czy współpracy wielu agend państwowych że Związkiem Sowieckim. Nie podjęła problemów pozostania wielu obywateli poza jej obecnymi granicami, wywłaszczenia mienia, odbierania obywatelstwa i wielu innych.

Nowelizacja Konstytucji

Historia nauczyła nas, że konstytucja Polski winna nie tylko odpowiadać swoim czasom, ale i służyć przyszłości, usprawniając państwo i zapewniając pomyślność obywateli.

Aktualna Konstytucja RP wymaga poważnych zmian dotyczących ochrony praw jednostki i państwa. Zmiany te winny zawierać instrumenty prawne do prowadzenia suwerennej polityki państwa oraz jego bezpieczeństwa, jak również do współdecydowania obywateli o ich własnym losie.

Istotne jest, aby w znowelizowanej ustawie zasadniczej ukonstytuowany został wpływ obywateli na proces decyzyjny w na szczeblu państwowym i lokalnym. I tu otwiera się szansa na wprowadzenie do konstytucji zapisów dotyczących wiążącego referendum, jako decyzyjnej formy wyrażania woli obywateli i kontroli społecznej, praktyki inicjatywy obywatelskiej – generującej referendum oraz weta obywatelskiego – mającego na celu obywatelska kontrole procesu ustawodawczego.

Aktualnie w polskim systemie ustrojowym rysuje się istotne napięcie między dwoma rodzajami demokracji – parlamentarną (pośrednią) i oddolną (bezpośrednią), przy czym mechanizmy i instrumenty demokracji parlamentarnej zajmują w nim pierwszoplanowe miejsce, a bezpośredniej jedynie pomocnicze i raczej symboliczne.

Namiastkami instrumentów demokracji bezpośredniej w Polsce są głównie referenda lokalne, referenda ogólnokrajowe w najważniejszych sprawach ustrojowych oraz obywatelska inicjatywa ustawodawcza.

Nie ma jednak w Polsce powszechnej – podkreślam: powszechnej – tradycji podejmowania decyzji w ramach referendum, praktycznie wszystkie ważne decyzje zapadają ostatecznie w rządzie lub w parlamencie. Referendum w ważnych sprawach dla Polski organizują obecnie Sejm i Prezydent za zgodą Senatu, natomiast obywatele służą jedynie do poparcia lub odrzucenia kwestii poddanej w referendum, które w praktyce ma charakter opiniotwórczy, szczególnie gdy frekwencja nie przekroczy 50 %.

Następną namiastką formy demokracji bezpośredniej w Polsce jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza, która jednak nie generuje automatycznie referendum. Poza tym, że względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy ustawodawczej i krótki termin zbierania podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest składanych w Sejmie. Jak z powyższego wynika, trudno w tych warunkach mówić w Polsce o wiążących dla władzy oddolnych formach kierowania państwem.

Warto się przyjrzeć bliżej zapisom konstytucyjnym, dotyczącym formy demokracji oddolnej. Art. 4. ustęp 1 mówi wyraźnie, że „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Natomiast ustęp 2 odnosi się także do bezpośredniego charakteru procesu decyzyjnego w Polsce: „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”.

Słowo „bezpośrednio” ma tutaj ogromne znaczenie, oznacza bowiem współudział w wykonywaniu władzy przez społeczeństwo. W domyśle chodzi o formę referendum i inicjatywy obywatelskiej. Referendum, które stanowiłoby wiążący wyraz woli społeczeństwa i inicjatywę obywatelską, która powinna posiadać charakter innowacyjny i kreujący, a więc instrumenty umożliwiające obywatelom skuteczne przeforsowanie ważnych społecznych kwestii.

Właśnie art. 4 jest szansą i podstawą do wprowadzenia w Polsce elementów i form demokracji bezpośredniej i to nie symbolicznych i pomocniczych, lecz efektywnych i funkcjonalnych, również na szczeblu samorządowym (funkcjonalne referendum lokalne).

Ogromna odpowiedzialność spoczywa tu na mediach i politykach, którzy powinni zainicjować debatę dotyczącą zmiany Konstytucji RP. Proces ten powinien mieć na celu zwiększenie uczestnictwa i współdecydowania obywateli w życiu politycznym państwa, a co za tym idzie – rozwój społeczeństwa obywatelskiego.

Są jeszcze inne sprawy związane z rozwojem społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, które wymagają nowych zapisów konstytucyjnych, jak chociażby demokratyczna ordynacja wyborcza, uregulowanie kwestii sądowniczych (sędziowie pokoju) i wiele, wiele innych.

Wszystkie bez wyjątku partie i ugrupowania polityczne w naszym kraju aż prześcigają się w pomysłach nad poprawą funkcjonalności polskiego systemu społeczno-politycznego i ekonomicznego. Wynika z tego, że wspólna debata konstytucyjna, która zastąpiłaby bliżej niejasne deklaracje programowe, obietnice i pobożne życzenia, jest bardziej niż pożądana.

Prof. Mirosław Matyja, koordynator merytoryczny Instytutu Demokracji Bezpośredniej

Źródło obrazu: Freepik